Balance de las dificultades para acceder a la propiedad de la tierra y falta de garantías sobre los terrenos baldíos

El 18 de agosto de 2022 la corte constitucional emitió el Comunicado 26 donde se expresa la decisión en materia de bienes baldíos. Ante las sentencias expedidas por jueces civiles en procesos de pertenencia la Corte Constitucional constata un grave incumplimiento del régimen especial de baldíos, y alude al deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos y campesinas, tal como lo ordena la Constitución, el Acuerdo de Paz y la Reforma Rural Integral.

Con el Acuerdo de Paz firmado entre el Gobierno colombiano y las FARC-EP, se pretendía abordar algunas de las problemáticas más grandes que ha vivido históricamente el país producto del conflicto armado. Una de ellas es la situación sobre el acceso a tierra por parte de las y los campesinos El punto 1 del Acuerdo de Paz: “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”, establece como uno de sus principios operativos la democratización del acceso y uso adecuado de la tierra. Allí se establece como meta adjudicar a hombres y mujeres habitantes del campo sin tierra o con tierra insuficiente tres millones de hectáreas a través del Fondo de Tierras. Y a su vez, formalizar siete millones de hectáreas durante los próximos 12 años después de la firma del Acuerdo. (Gobierno-FARC, 2016).

Tras cumplir cinco años de haber sido firmado el Acuerdo las cifras sobre su implementación revelan un panorama desilusionante para todas aquellas personas que le apostaron a la paz. Para noviembre de 2021, “el Fondo de Tierras había adjudicado 251.122 hectáreas desde su constitución, esta cifra equivale a un cumplimiento del 8,4% de la meta de los tres millones” (Álvarez et al., 2022, p.94). En cuanto a la regularización de la tierra se formalizaron “2’252.427 hectáreas de pequeña y mediana propiedad rural, correspondiente a un avance del 32% de la meta de siete millones de hectáreas” (Álvarez et al., 2022, p.94). Además, ni la Agencia Nacional de Tierras (ANT), ni el Departamento Nacional de Planeación (DNP) han formulado las fichas técnicas relativas al acceso a tierras en el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO), esto implica la imposibilidad de conocer cuáles procesos corresponden a adjudicación de baldíos ocupados antes de la firma del Acuerdo de Paz, y cuáles corresponden a procesos realizados después.

La deficiente gestión del gobierno de Iván Duque entre 2018 y 2022 respecto a la implementación del Acuerdo, la cual optó por establecer una política de sabotaje en lugar de brindar garantías y estimular la ejecución de proyectos encaminados a cumplir con las metas propuestas. El Estado colombiano cuenta con sistemas de registro público deficientes; según el III Censo Nacional Agropecuario del 2014, el 74% de los municipios, que cubren el 67 % del área rural del país, tienen catastro rural desactualizado, el 37,4% de los hogares rurales tiene acceso a la tierra y, de estos, el 59.5% presenta informalidad en la propiedad. Por su parte, el Ministerio de Agricultura calculó que para obtener certeza del 10% de los casos reportados en sentencias proferidas en juicios de pertenencia el costo asciende a $128’238.000 pesos, y un tiempo estimado de 5,7 años por predio (Corte Constitucional de Colombia, SU-288 del 2022).

El coeficiente de Gini que mide la desigualdad de la distribución de la propiedad rural llegó en el 2017 a 0,869, siendo 1 desigualdad total y 0 igualdad total. Según la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) los pequeños y medianos campesinos son mayoría en el sector rural, sin embargo, según datos de Instituto Geográfico Agustín Codazzi, (2012), el 18% de la tierra de propiedad privada inscrita en el catastro es del 75% de propietarios. Esto quiere decir que, a pesar de ser mayoría poseen la menor cantidad de tierra.

La sentencia en cuestión

Este contexto presenta un panorama desolador, el cual parece reafirmarse tras ahondar sobre la sentencia y revisar 13 fallos de tutela los cuales se dieron por jueces civiles, con los que la Sala Plena de la Corte Constitucional comprobó que los problemas relacionados con el agro colombiano, particularmente con la distribución y propiedad de la tierra, siguen siendo preocupantes, pues los esfuerzos del Estado han sido pocos o nada efectivos para mejorar la situación. En efecto, constató el “grave incumplimiento del régimen especial de baldíos y del deber del Estado de promover el acceso de la tierra de los campesinos” (Corte Constitucional, SU-288 de 2022, p.1).

Para realizar el estudio de las sentencias se dividieron los 13 fallos en dos grupos. El primer grupo correspondió a 11 solicitudes de tutelas presentadas por la ANT contra providencias judiciales que declararon la prescripción adquisitiva de dominio sobre predios rurales. Según los demandantes, este procedimiento se hizo de manera irregular. Las partes demandadas, en su defensa consideraron con fundamento en el art.1 de la ley 200 de 1936, que los predios no eran baldíos sino de propiedad privada por el hecho de ser explotados económicamente[1]. Es importante aclarar que la “prescripción adquisitiva” es un mecanismo judicial mediante el cual se da la propiedad de un predio a una persona que ha demostrado su tenencia por 5 años ininterrumpidos y de forma pacífica (prescripción ordinaria) o por 10 años ininterrumpidos cuando no se posee ningún título (prescripción extraordinaria). Sin embargo, sobre los predios baldíos, la Ley 160 de 1994 estableció que estos serían entregados por la ANT a campesinos, indígenas o afrocolombianos sin tierra, bajo un proceso administrativo y de ninguna manera se podía dar el derecho a la propiedad mediante la prescripción adquisitiva ante la justicia ordinaria, ya que estos no prescriben.

El segundo grupo correspondió a 2 solicitudes de tutela realizadas por particulares en contra de decisiones y órdenes judiciales por haber negado la prescripción adquisitiva de dominio sobre predios rurales, en las que las partes demandadas argumentaron que existían dudas sobre la naturaleza privada de los bienes involucrados al no haberse demostrado que no eran bienes baldíos tal como lo obliga la Ley 160 de 1994[2], y por no haber demostrado la suma de posesiones como lo especifican los artículos 778 y 2521 del Código Civil.

Tras analizar los 13 fallos, se encontró que los jueces y tribunales de la Corte han decidido de dos maneras contradictorias al dar respuesta a tutelas sobre procesos de prescripción adquisitiva de dominio. Por un lado, han respondido favorablemente frente a la adjudicación con base en la ley 200 de 1936, y en la Sentencia STC-1776 de 2016 que resolvió decretar la entrega de un bien rural, sin comprobar que se trataba de un baldío, argumentando que las instituciones nacionales no cuentan con un sistema de identificación catastral efectivo. Por otro lado, han respondido en contra de la adjudicación en razón de la existencia de defectos orgánicos, sustantivos y/o fácticos en las sentencias civiles según lo dictado en la Sentencia T-488 de 2014.

En las sentencias sobre procesos de pertenencia que han dictado jueces civiles se evidencia que no aplican ni interpretan de la misma manera las disposiciones del régimen especial de baldíos, por esta razón adoptan decisiones diferentes y contradictorias. Por ejemplo, la participación de las partes en el proceso de pertenencia de tierras, en algunos casos se da bajo la figura jurídica de “litisconsorte necesario” en el que deben participar todas las partes; en otros como “litisconsorte facultativo” en el que la participación de las partes no es requisito pues no suma ni resta al proceso; en otros sólo se tiene en cuenta con fines probatorios; y en otros ni siquiera se les vincula o se les informa del proceso. Esto denota una participación desordenada por parte de la autoridad de tierras, pues en algunos casos también se abstiene de intervenir, en otros se declara incompetente para pronunciarse, en otros afirma no contar con un inventario de baldíos, y en otros se limita a informar que los predios involucrados en el proceso no son objeto de procedimientos agrarios. (Corte Constitucional, SU-288 de 2022).

Sobre el contenido, alcance e interpretación del régimen de baldíos tampoco se llega a consenso. Algunos jueces declaran la prescripción adquisitiva de dominio aplicando la presunción de propiedad privada por ocupación con explotación económica basados en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936. Otros, al dudar de la vigencia de la ley mencionada anteriormente, y en razón de lo que dispone el artículo 48[3] de la Ley 160 de 1994, niegan la prescripción adquisitiva de dominio por persistir dudas sobre la naturaleza privada del predio. Esta situación permitió a la Corte constatar que los sistemas de registro de instrumentos públicos orientados a identificar la naturaleza de la propiedad rural son deficientes. Por otro lado, al considerar la defensa de los tribunales judiciales acerca de su decisión de adjudicar bienes por prescripción adquisitiva de dominio, la Corte se pregunta si estos procesos de pertenencia han servido para promover la justicia social en el campo al permitir el acceso a la tierra. Sin embargo, atendiendo a las denuncias de la ANT, también cuestiona si la adjudicación por prescripción adquisitiva de dominio ha servido para agudizar los problemas de concentración de la tierra.

Tras revisar diferentes Sentencias tanto de la Corte como de los tribunales judiciales, y apoyada en estudios sobre el régimen de baldíos en Colombia[4] y teniendo en cuenta el alto número de predios entregados bajo el mecanismo de prescripción adquisitiva por la interpretación equivocada de la Ley 200 de 1936, creyendo que con la explotación del predio, el requisito principal de la prescripción adquisitiva, más no el único, se podía considerar la propiedad del mismo, la Sala Plena de la Corte Constitucional afirma que las adjudicaciones por prescripción adquisitiva de dominio que declararon los jueces, han facilitado el despojo, la concentración de la propiedad rural, y la apropiación de baldíos, y al mismo tiempo, han atentado contra la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones de los campesinos con la tierra, además de desconocer el régimen especial de baldíos y generar un desgaste en el sistema, pues hace que la ANT interponga tutelas en contra de los fallos judiciales que declararon la prescripción adquisitiva del dominio de predios rurales baldíos.

Los principios constitucionales parten del deber que tiene el Estado de promover el acceso a tierras y mejorar las condiciones de vida en el campo, enmarcado en la obligación de buscar una igualdad real y efectiva entre los ciudadanos. Basados en ese principio, los jueces civiles han defendido la adjudicación de tierras por prescripción adquisitiva de dominio argumentando que ha sido una alternativa para que la población campesina acceda a la tierra, en un contexto de marcada informalidad e ineficiencia institucional en la gestión de baldíos. Estos procesos deben valorarse como avances para el acceso a la tierra y dar prevalencia al derecho sustancial que se entiende como el acceso a la propiedad rural para un sujeto de reforma agraria o de acceso a tierra. No obstante, considerar que los procesos de prescripción sustituyen los procesos de adjudicación es ir en contra del régimen de baldíos, porque muchos de estos procesos favorecieron a grandes propietarios, y en consecuencia, a la formación de latifundios.

En efecto, los jueces civiles en los procesos de prescripción no verificaron las condiciones que establecen si se trata de un sujeto de reforma agraria o no, tales como la extensión del predio, o la inexistencia de otros predios rurales en propiedad del demandante (Corte Constitucional, SU-288 de 2022). De este modo, el proceder de los jueces civiles al titular tierras a particulares sin saber si el bien involucrado es un baldío o no, va en contravía de la Sentencia T-488 de 2014 que dicta que los bienes baldíos son de relevancia constitucional pues tienen la finalidad de fomentar la distribución equitativa de la propiedad de la tierra. Esta finalidad tiene una serie de principios constitucionales: 1)el acceso a la tierra de las y los trabajadores agrarios; 2) la promoción y consolidación de la paz; 3) la función social y ecológica de la propiedad; 4) el derecho a la restitución de tierras de las víctimas del conflicto armado y 5) el cuidado del medio ambiente.

Frente a este estado de cosas, la Corte responde que tiene que hallarse un balance frente a estas tensiones constitucionales, para ello, es necesario precisar la jurisprudencia de la Sentencia T-488 de 2014, y formular soluciones que no sólo consideren las reglas legales, sino también que distingan en la evolución legislativa, hitos legales y constitucionales, de la relación material que se crea entre las personas y un predio, por lo que la Corte precisa que la Sentencia T-488 de 2014 es la decisión fundacional de la jurisprudencia sobre la prescripción adquisitiva de dominio, pues se pronunció sobre la decisión de un juez que declaró la prescripción de un bien rural sin verificar su naturaleza privada. Allí se determinó que la sentencia civil incurrió, por un lado, en un defecto fáctico pues omitió practicar pruebas para verificar la naturaleza del terreno, y por otro lado, en un defecto orgánico, en cuanto desconoció que la autoridad de tierras es la única institución con el poder de adjudicar baldíos. Además, ignoró el precedente según el cual los bienes baldíos son imprescriptibles (Corte Constitucional, T-488 de 2014).

En consecuencia, se declara en la Sentencia T-488 de 2014 que la providencia civil no puede adjudicar baldíos mediante procesos de prescripción. Y que los procesos de pertenencia de la propiedad rural deben reconocer a la población campesina como sujeto de especial protección constitucional, haciendo énfasis, en la situación particular de la mujer campesina que ha sufrido los impactos del conflicto armado de manera diferencial, y así, otorgar la tierra a sujetos de reforma agraria. Hecha la precisión, la Corte Constitucional SU-288 de 2022 ratifica que los procesos de pertenencia donde se tramita la prescripción adquisitiva de predios privados no son la vía para acceder al dominio de bienes baldíos pues “no son aptos para propiciar la igualdad material en un problema con profundas implicaciones sociales, como sí podría hacerlo el derecho agrario, aplicado en clave constitucional» (Corte Constitucional, SU-288 de 2022, p.8). 

No obstante, la Corte también reconoce que «algunas sentencias de pertenencia han cumplido con la finalidad de asegurar el acceso a la tierra de pequeños propietarios y que, desconocerlos, podría afectar intensamente la estabilidad de las relaciones sociales, finalidad última de la seguridad jurídica» (Corte Constitucional, SU-288 de 2022, p.9). Por esta razón, decide dejar en firme las sentencias de pertenencia en las que, a pesar de haber incurrido en defectos fácticos, cumplieron la finalidad de acceso de la propiedad de la tierra a los campesinos y campesinas, tal como lo dictan las normas constitucionales. Y en contraste, revocar aquellas sentencias que no favorecieron al campesinado.

Por último, la Corte exhortó a distintas instituciones del Estado a que diseñen estrategias, realicen inversiones y ejecuten acciones encaminadas a implementar el Acuerdo de Paz y a mejorar los instrumentos públicos de registro. Además reiteró que el Estado debe cumplir con el punto 1 del Acuerdo Final de Paz y ordenó:

1. El Departamento Nacional de Planeación, debe crear un Sistema de Planeación y Seguimiento de la adjudicación de los predios señalados por el Acuerdo de Paz, de acuerdo al CONPES del Plan Marco de Implementación.
2. El Gobierno Nacional y el Congreso de la República deben crear la Jurisdicción Agraria, un tribunal especializado en los derechos del campesinado para acceder a tierras y permanecer en el campo.
3. El Gobierno Nacional deberá consolidar el Catastro Multipropósito, el sistema de registro de los datos actualizados de la tierra y sus propietarios.

Referencias:

Álvarez, J. E., Vásquez, M. G., Linares, B. F., Rincón, A. R., Contreras, A. M. R., Idrovo, C. S., Florez, C. S., Ditta, E., Pulido, E. G., Martin, G., García, I. Z., Díaz, J. M., Quinn, J., Joshi, M., Giancola, M. B., Valencia, M. C., Ortiz, N. R., McQuestion, P., & Roldán, T. M. (2022). Cinco años después de la firma del Acuerdo Final: Reflexiones desde el monitoreo a la implementación. Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, Escuela Keough de Asuntos Globales. https://doi.org/10.7274/z029p270x6d

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-488 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: Julio 9 de 2014.

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-288 de 2020 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo: Agosto 18 de 2022).

Gobierno Nacional y FARC-EP. (2016). Acuerdo final Gobierno de Colombia FARC-EP para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Bogotá, D. C.: Desde Abajo.

Instituto Geográfico Agustín Codazzi, (2012). Atlas de la Propiedad Rural en Colombia, Bogotá – Colombia: Imprenta Nacional de Colombia.

Ley 160 de 1994. Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. 3 de Agosto de 1994.

[1] Art. 1 de la Ley 200 de 1936: Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica […]

[2] Art. 69 de la Ley 160 de 1994 (Modificado por la Ley 1900 de 2018, art. 4): Los sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito y parcialmente gratuito que soliciten la adjudicación de un baldío, deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 4 y 5 del Decreto número 902 de 2017 o la norma que lo reemplace o sustituya.

[3] Art. 48 de la Ley 160 de 1994: el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a: 1) Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado; 2) Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares; 3) Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos.

[4] El «Grupo de Investigación Derecho Constitucional y Derechos Humanos» de la Universidad Nacional de Colombia investigó sobre la privatización de tierras públicas mediante procesos de prescripción adquisitiva del dominio entre 1991 y 2018. Allí encontró que 12.070 predios baldíos fueron entregados a particulares a través de procesos de pertenencia, y que a pesar de que la mayoría de predios prescritos son pequeños, hay irregularidades que indican que este tipo de procedimientos no contribuye a la redistribución de la propiedad rural