ABC de la Constitución Ecológica – Ley 99 de 1993 “Ley general ambiental”
Como se indica en la Ley 99 de 1993, su objetivo fue crear el Ministerio del Medio Ambiente, reordenar el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, organizar el Sistema Nacional Ambiental (SINA), y dictar nuevas normas relacionadas con el medio ambiente. Esta Ley se construye bajo la perspectiva de un Estado que administra su patrimonio ambiental, orientado por un derecho con elementos preventivos, retributivos y correctivos.
Los principios generales de la Ley se orientan por el modelo de desarrollo sostenible según los principios universales contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. En consecuencia, tanto la gestión como la protección de los recursos naturales de la nación deben regirse bajo estos principios. De este modo, la ley desconoce la incapacidad del modelo del desarrollo sostenible para proteger efectivamente los recursos del medio ambiente. Por otro lado, el carácter de esta norma tampoco se escapa del enfoque antropocentrista, por ejemplo, en el principio número 5 se dicta que “en la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso” (Ley 93/1993, art.1).
También se hace un reconocimiento especial a la academia como actor central en el ejercicio de la política pública ambiental. De este modo, la investigación científica se posiciona como el instrumento básico para la formulación de políticas públicas relacionadas con el medio ambiente. En consecuencia, a partir de sus resultados se decide la construcción de obras o el desarrollo de actividades que afecten significativamente el ambiente. No obstante, el hecho de que la ciencia oriente la política pública ambiental no es garantía de que no se cometan injusticias ambientales. En muchos casos “los estudios y evaluaciones ambientales han servido más para legitimar la depredación y la contaminación, que para la protección ambiental, la prevención de los daños o la reparación de aquellos (…) causados durante el desarrollo de proyectos, obras o actividades” (Mesa, 2020, pp. 25–26).
Por otro lado, la Ley creó el Ministerio del Medio Ambiente como el organismo de mayor jerarquía del Estado en la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Por lo tanto, le corresponde la formulación, a nivel nacional, de políticas y regulaciones orientadas hacia la recuperación, protección, ordenamiento, conservación, manejo, uso y aprovechamiento de la naturaleza, y, en consecuencia, el apoyo a los entes gubernamentales, departamentales y municipales, en materia ambiental, sobre todo, en la elaboración de los Planes de Desarrollo.
Siguiendo el principio general número 12, el manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo. La Ley define la función de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), que, como entes corporativos públicos, deben velar por la protección del medio ambiente, y promover el uso de los recursos naturales renovables en función del desarrollo sostenible. De este modo, las CAR se constituyen como el organismo encargado a nivel regional de ejecutar, bajo las directrices del Ministerio de Ambiente, la política pública ambiental, y administrar los recursos naturales. Además, siguiendo con el objetivo de descentralización, la ley dicta las funciones de las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) y la planificación nacional en materia de medio ambiente.
Por último, en cuanto a la participación ciudadana se establece que cualquier persona, natural o jurídica, tiene derecho de intervenir en las actuaciones administrativas ambientales llevadas a cabo para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten el medio ambiente. Además, toda actividad de este tipo debe ser informada a cualquier ciudadano que lo solicite por escrito. Del mismo modo, el Procurador General de la Nación, el Delegado para Asuntos Ambientales, el Defensor del Pueblo, el Ministro del Medio Ambiente, los alcaldes, o por lo menos cien personas o tres entidades sin ánimo de lucro podrán solicitar la realización de una audiencia pública sobre el otorgamiento de licencias de actividades que impacten negativamente al medio ambiente (Ley 93/1993, art. 72).
La justicia ambiental en la jurisprudencia constitucional
Teniendo como referencia el marco normativo por medio del cual se dictan las normas ambientales que rigen a la nación colombiana, en este apartado se busca observar la actuación de los jueces de la Corte Constitucional en su condición de actores encargados de administrar justicia y hacer efectivas dichas normas. A continuación, se analizarán las sentencias T-294/14 y T-614/19 en donde se encuentra contenido el concepto de justicia ambiental como marco para la resolución de conflictos jurídicos relacionados con cargas y beneficios ambientales.
Análisis de Sentencia T-294 de 2014 – Sobre rellenos sanitarios
María Victoria Calle Correa, declaró procedente la acción de tutela demandada por integrantes de la comunidad indígena Venado, perteneciente al pueblo Zenú, en contra de la construcción del relleno sanitario de Cantagallo a cargo de la Empresa de Servicios Públicos CORASEO, auspiciada por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge CVS, y el Ministerio del Interior Dirección de Consulta Previa y Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías.
Los accionantes demandaron que la ubicación concertada de este relleno sanitario se decidió sin la implementación de la consulta previa en las comunidades que habitan el territorio. Además, alegaron que dicho proyecto vulnera sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al ambiente sano, a la dignidad humana, a la igualdad, a la propiedad colectiva, a la diversidad étnica y cultural de la nación, y a la participación y consulta previa.
Frente a esto la Corte consideró que la construcción del relleno sanitario ha encontrado la oposición de una parte considerable de las personas asentadas en el área de influencia del proyecto, entre ellos los demandantes, quienes estiman vulnerados sus derechos. Además, constató que antes de iniciar la construcción del proyecto no se abrieron espacios idóneos de participación, pese a que la construcción del relleno sanitario modifica de manera drástica el entorno del que derivan su sustento, y amenaza las fuentes de agua de las que se abastecen (Corte Constitucional de Colombia, T-294 de 2014).
La empresa y la CVS argumentaron, que no se realizó la consulta previa porque según los datos del Ministerio del Interior, las comunidades ubicadas en esos territorios no están reconocidas oficialmente como indígenas, por ende, la empresa no estaba obligada a realizarla. Por su parte, los accionantes aseguran su pertenencia a la comunidad del Venado, perteneciente del pueblo Zenú.
Por otro lado, respecto a los impactos negativos de la construcción del proyecto, tanto la CVS como CORASEO aseguraron que no existen pruebas que demuestren las afectaciones ambientales del relleno sanitario que alegan los accionantes. No obstante, la Corte pone en consideración la Guía Ambiental en donde se establecen los principales impactos producidos por un proyecto de este tipo, algunos de ellos son: i) la generación de lixiviados susceptibles de contaminar los suelos y las aguas superficiales y subterráneas; ii) La producción de gases de relleno (biogás), con un alto componente de metano y dióxido de carbono, resultado de los procesos de fermentación de los residuos; iii) el aumento de roedores, insectos y aves de carroña, que aumenta el riesgo de transmisión de enfermedades a la población que habita en los alrededores del relleno; iv) daños a la vegetación, debido a la disminución del oxígeno en la zona de putrefacción; y iv) alejamiento de la fauna nativa y cambios en la composición de la flora (Corte Constitucional de Colombia, T-294 de 2014).
Esta controversia invoca a la ciencia como entidad cuyo criterio legitima la ejecución de este tipo de proyectos. Por un lado, la empresa arguye que no existen estudios que comprueben los impactos ambientales negativos, y por el otro, la Corte contesta que diversos estudios que evalúan la gestión ambiental de algunas de estas instalaciones, encuentran la existencia de notorias deficiencias, principalmente en el manejo de lixiviados, contaminación de aguas, malos olores, inestabilidad de los suelos, entre otras, que en muchos casos no logran ser controlados satisfactoriamente.
Con relación a las afectaciones mencionadas anteriormente, la Corte considera que afectan el derecho de todas las personas a disfrutar de un medio ambiente sano, pero, además, pueden llegar a vulnerar otros derechos fundamentales de quienes habitan los alrededores del relleno, tales como la salud, la vida, el acceso al agua potable, la libertad para elegir profesión u oficio, la intimidad personal, entre otros (Corte Constitucional de Colombia, T-294 de 2014).
Según la sentencia, la herramienta conceptual de la justicia ambiental es pertinente para responder a los problemas jurídicos que se plantean, es decir, si ¿existe o no vulneración de los derechos fundamentales de los demandantes por la construcción del relleno sanitario de Cantagallo? Y si ¿Existe o no vulneración de los derechos fundamentales a la consulta previa, al reconocimiento y subsistencia como pueblos indígenas de los accionantes?
La justicia ambiental designa el tratamiento justo y la participación de todas las personas independientemente de su raza, color, origen nacional, cultura, educación o ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de leyes, reglamentos y políticas ambientales (Corte Constitucional de Colombia, T-294 de 2014). Según esto, se afirma que la justicia ambiental se compone de dos elementos centrales: la justicia distributiva y la participativa.
La justicia distributiva demanda el reparto equitativo de las cargas y beneficios ambientales entre los sujetos de una comunidad, eliminando toda lógica de discriminación basada en la raza, etnia, género, condición socioeconómica o la pertenencia a países del Norte o Sur global. Por su parte, la justicia participativa reclama la participación significativa de los ciudadanos, especialmente de aquellos que se vean directamente afectados por la ejecución de actividades que impacten el ambiente.
Considerando la justicia participativa, la Corte considera que la consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades étnicas. Además, el concepto de territorio, para delimitar el alcance del derecho a la consulta previa, no comprende sólo las áreas tituladas como resguardo indígena o territorio colectivo de comunidades negras, sino que también incluye aquellas áreas no tituladas pero que son habitadas por las comunidades, así como los lugares con los cuales guardan estrecha relación, en tanto que de ellos depende la reproducción física y cultural, en especial aquellos que poseen una significación espiritual o cultural, aunque se encuentren por fuera del territorio titulado (Corte Constitucional de Colombia, T-294 de 2014).
Ante este orden de cosas, la Corte decide tutelar los derechos fundamentales de los demandantes al ambiente sano, al acceso al agua potable, a la participación. Y amparar los derechos a la consulta previa y al reconocimiento y subsistencia como pueblo indígena. Además, ordena a la empresa demandada y a las entidades involucradas dar estricto cumplimiento a la normatividad sobre la actividad que se busca realizar. Esta decisión no anula la posibilidad de realizar la construcción del relleno sanitario, sino que obliga a las partes interesadas a dialogar con las comunidades para que se decida la realización del proyecto bajo el amparo constitucional.
Análisis de Sentencia T-614 de 2019 – Sobre extractivismo y explotación minero energética
La sentencia T-614/19 proferida el 16 de diciembre de 2019, siendo magistrado ponente Alberto Rojas Ríos, halló procedente la acción de tutela accionada por Mary Luz Uriana Ipuana y Yasmina Uriana, y en el caso de Mary Luz, también en representación de su hijo Duber José Brito Uriana de 18 meses de edad, los tres son integrantes del Resguardo Indígena Wayúu Provincial. Los accionantes demandan la actuación de la Empresa Carbones del Cerrejón Limited, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Agencia Nacional de Minería y la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (Corpoguajira).
La parte demandante interpone acción de tutela por considerar afectado su derecho a la vida, a la integridad personal, a la salud, al ambiente sano y a la intimidad de los habitantes de su comunidad, debido a que tales garantías se encontrarían en grave peligro ante la cercanía del resguardo con la explotación minera adelantada por la empresa Carbones del Cerrejón Limited. Manifiestan que la empresa accionada desde hace décadas utiliza un mecanismo de extracción a cielo abierto mediante voladura con explosivos en un área que abarca 38.000 hectáreas, durante las 24 horas de los 7 días de la semana y genera emisiones permanentes de material particulado, ruidos constantes y olores prolongados que afectan la salud de su comunidad.
Del mismo modo, argumentan que las labores de la empresa Cerrejón han repercutido en una afectación cultural respecto a sus usos y costumbres, también ha generado la improductividad de sus suelos y el hacinamiento de su población ante la reiterada compra de predios que antes eran utilizados como caminos, vías de pastoreo, entre otros, y ahora son propiedad privada de la empresa.
La empresa demandada aseguró que, si bien su operación minera genera material particulado, estas emisiones están identificadas y controladas para que no superen los niveles máximos permitidos por el ordenamiento colombiano. Además, señaló que los niveles de ruido y de emisiones de contaminantes al aire cumplen con los más altos estándares de control, tanto nacionales como internacionales y que, en esa medida, no se han generado afectaciones a la comunidad Provincial. Argumentó que no existe vulneración a derecho alguno ni una situación que pueda ser catalogada como perjuicio irremediable, en los términos de la jurisprudencia constitucional, por lo cual solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela.
Frente a este conflicto, en la sentencia se consideró que, al tratarse de comunidades indígenas, la Corte Constitucional ha reiterado que “son un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos” (Corte Constitucional de Colombia, T-614 de 2019). De manera que, sus autoridades y miembros gozan de legitimación para reclamar vía acción de tutela la protección de los derechos fundamentales de la comunidad.
Por otro lado, la Constitución Política de 1991 señala las obligaciones del Estado frente a la protección del ecosistema, la salud y los recursos naturales. En este sentido, se considera como una Constitución Ecológica orientada en dos direcciones: i) garantizar un ambiente sano para salvaguardar derechos individuales como la vida, la salud, y la integridad física; y ii) defender el ecosistema no sólo frente a la protección de los derechos de los ciudadanos, sino defenderlo, desde una perspectiva ecocéntrica, que lo reconozca como sujeto de protección con independencia del papel que juega frente a la humanidad (Corte Constitucional de Colombia, T-614 de 2019).
En consecuencia, el Estado está en la obligación de preservar, conservar, prevenir y restaurar los recursos naturales y el ambiente de las contingencias del mundo físico y, particularmente, de las actividades extractivistas. De este modo, resulta indispensable: i) adoptar las medidas necesarias para prevenir la ocurrencia de daños ambientales; ii) exigir a los diferentes actores sociales y empresariales su cumplimiento; y iii) modificar las medidas existentes que no contribuyan a garantizar plenamente la salvaguarda del ecosistema y de las personas que puedan verse afectadas por ello.
Por otro lado, se considera la justicia ambiental como marco para la resolución de conflictos relacionados con cargas y beneficios ambientales. En particular, en casos relacionados con i) la gestión de ecosistemas; ii) la administración de las acciones humanas que impactan el ambiente; iii) la distribución de las cargas ambientales; iv) la repartición de los costos negativos producto de actividades extractivistas; y v) el acceso a los recursos y servicios naturales. Desde este concepto, la solución a este tipo de conflictos se encuentra en reconocer y estimular la participación de las comunidades afectadas, entre ellas, las étnicamente diversas. En efecto, el derecho a la consulta previa se constituye como una garantía de justicia ambiental para los pueblos indígenas o tribales desde el enfoque de la justicia participativa (Corte Constitucional de Colombia, T-614 de 2019).
En consecuencia, para la Corte “resulta inequitativo que un grupo poblacional determinado deba sufrir las consecuencias de la contaminación y sus efectos en el ecosistema y la salud, debido al beneficio o interés general que puede involucrar una determinada actividad industrial o extractiva” (Corte Constitucional de Colombia, T-614 de 2019).
La justicia ambiental, según la Constitución de 1991, y la jurisprudencia producida por la Corte Constitucional, está compuesta por cuatro elementos: i) la justicia distributiva; ii) la justicia participativa; iii) el principio de sostenibilidad; y, iv) el principio de precaución. Con base en estos parámetros se ha otorgado protección a sectores de la sociedad que padecen injusticias ambientales procedentes de la producción económica o de actividades legales que redundan en afectaciones al ambiente.
Con respecto al principio de precaución, la sentencia lo reconoce como una herramienta para salvaguardar el ambiente sano y la salud. Este principio hace parte de las obligaciones del Estado y los particulares a la hora de tomar decisiones que puedan afectar gravemente el ambiente y la salud humana. El principio de precaución advierte que no es necesaria la certeza científica sobre el riesgo que representa una actividad determinada, para poder ordenar la adopción de medidas que eviten la materialización de dicho peligro y, así, evitar la ocurrencia de daños con graves repercusiones sobre el ecosistema o alguna comunidad (Corte Constitucional de Colombia, T-614 de 2019).
Frente a este conflicto, la sentencia destaca que muchas de estas cuestiones ambientales se caracterizan por altos niveles de incertidumbre técnica y científica a causa de falta de sistemas de medición y seguimiento adecuados en varias zonas del territorio. Por lo tanto, “tales aspectos no pueden justificar la inacción del Estado ni una postura pasiva frente a los riesgos existentes” (Corte Constitucional de Colombia, T-614 de 2019).
En respuesta al conflicto jurídico de si ¿la empresa Carbones Cerrejón Limited, así como las autoridades públicas vinculadas en este proceso, han vulnerado los derechos fundamentales a la vida, a la salud, al ambiente sano y a la integridad física de los integrantes del Resguardo Indígena Provincial, debido a la presunta contaminación generada por las actividades de explotación de carbón a cielo abierto que se adelantan en las inmediaciones de su territorio? La Corte Constitucional resuelve conceder la protección de los derechos fundamentales a la salud y al ambiente sano de los habitantes del Resguardo Indígena Provincial y ordena a la parte demandada cumplir con una serie de requisitos tendientes a restablecer el derecho de los demandantes y que actúen de acuerdo al ámbito de sus competencias para que se protejan los derechos de la comunidad Wayúu del resguardo Provincial.
Las sentencias analizadas reconocen el potencial que tiene la justicia ambiental como marco para la resolución de conflictos relacionados con el ambiente y la naturaleza. No obstante, ni la “Ley General Ambiental”, ni las decisiones de la Corte tampoco han logrado salir de la perspectiva antropocéntrica, a pesar de que en la Sentencia T-614/2019 se considere la necesidad de administrar justicia desde una perspectiva ecocentrista. Ambas sentencias resuelven los conflictos en función de las necesidades de las personas. En consecuencia, no se clausuró ni la construcción del relleno sanitario, ni la actividad extractivista, sólo se ordenó tomar ciertas precauciones con las comunidades que se estaban viendo afectadas por estas actividades, para poder continuar con su plena ejecución dentro de los parámetros legales.
Así mismo, ambas sentencias legitiman la posibilidad de adelantar actividades que impacten el ambiente con la condición de que no superen los valores límites de contaminación y/o destrucción. Las entidades involucradas en este tipo de actividades han aprovechado este parámetro para concentrar sus esfuerzos en aproximarse lo máximo posible a dicho límite sin transgredirlo, en lugar de hacer lo posible para reducir los impactos negativos derivados de su actividad.
En las sentencias de la Corte también se observa el alto grado de relevancia que le dan al concepto científico, sin embargo, se reconoce el principio de precaución como mecanismo para salvaguardar el ambiente y la naturaleza sin la obligatoriedad de tener certeza científica sobre el riesgo ambiental de una actividad determinada, permitiendo adoptar medidas que eviten la ocurrencia de daños con graves repercusiones para el ecosistema o las personas.
Se reconoce el avance normativo sobre cuestiones ambientales en la legislación colombiana. No obstante, se insiste en la necesidad de transformar estas normas hacia un paradigma más ecocéntrico donde se reconozcan los elementos que componen la naturaleza como sujetos de derecho. También es necesario que los derechos económicos, sociales, culturales y ecológicos, se relacionen en un plano de plena igualdad de modo que se morigere la preminencia que se da a los temas económicos en detrimento de los demás, lo que de paso desconoce los principios de integralidad, unidad e interdependencia de los derechos humanos.
Así las cosas, luego de este recorrido normativo y jurisprudencial, ha de insistirse en que la Justicia Ambiental es el reparto equitativo de las cargas y beneficios ambientales para los habitantes de un Estado, de manera que es inaceptable diferenciar algún sector de la población en razón de su origen étnico, de su género o de su condición socioeconómica. “Esa característica se justifica con los siguientes mandatos: i) el principio de equidad ambiental prima facie, esto es, debe justificarse el reparto inequitativo de bienes y cargas ambientales en el diseño, implementación y aplicación de una política ambiental o en la realización de un programa, obra o actividad que entraña perjuicios ambientales; y, ii) el principio de efectiva retribución o compensación, que implica que las personas que padecen cargas o pasivos ambientales producto de una obra, proyectos o medida deben ser compensados. A su vez, esta dimensión de la justicia ambiental comprende las alternativas de mitigación y compensación que reciben las comunidades, cuando soportan en Mayor medida las decisiones de protección de los nichos”
Del mismo modo, existen principios en el derecho internacional que prestan importante auxilio a la lucha por la justicia ambiental, en especial el principio de Precaución Ambiental, que “exige tomar medidas que reduzcan la posibilidad de sufrir un daño ambiental grave a pesar de que se ignore la probabilidad precisa de que éste ocurra. Este precepto constituye el principio Número 15 de la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible (CNUMAD), llevada a cabo en la ciudad brasilera de Río de Janeiro del 3 a 14 de junio de 1992.
Este principio se relaciona directamente con el principio de “prevención”, el que por su parte obliga a tomar medidas dado que se conoce de antemano el daño ambiental que puede producirse. Estos dos principios suelen presentarse conjuntamente y aún existen posturas teóricas que sostienen en consecuencia que el principio de precaución no es un principio sino un conjunto de principios. Con todo, el principio de «precaución» o también llamado «de cautela» exige la adopción de medidas de protección antes de que se produzca realmente el deterioro del medio ambiente, operando ante la amenaza a la salud o al medio ambiente y la falta de certeza científica sobre sus causas y efectos”
Cabe indicar que el principio de precaución hace parte del ordenamiento positivo, con rango legal, a partir de la expedición de la Ley 99 de 1993, y también se encuentra constitucionalizado, pues se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas y de los deberes de protección y prevención contenidos en la Carta, constitucionalización que deriva del deber impuesto a las autoridades de evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio ambiente. El principio de precaución dialoga directamente con la diligencia debida en materia ambiental y de derechos humanos, de la que son responsables los estados, las empresas y los particulares en cualquier caso que se emprenda la ejecución de algún proyecto.
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Bibliografía
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-614 de 2019 (M.P. Alberto Rojas Ríos: Diciembre 16 de 2019).
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa: Mayo 22 de 2014).
Ley 99 de 1993. Por la cual se crea el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental -SINA- y se dictan otras disposiciones. 22 de diciembre de 1993.
Mesa, G. (2020). Justicia ambiental en estricto sentido. In Editorial Universidad de Rosario (Colombia) (Ed.), Escuela de derecho ambiental. Homenaje a Gloria Amparo Rodríguez (pp. 11–37).