El devenir del proceso de restitución de tierras y la reforma rural integral.

La ley 1448 de 2011 estableció una serie de mecanismos y medidas para la atención, asistencia y reparación integral de las víctimas del conflicto armado en Colombia. Entre los mecanismos se encuentra un proceso transicional de restitución de tierras como forma prevalente de reparación para las víctimas de desplazamiento forzado que sufrieron despojo o abandono de tierras por hechos ocurridos a partir del 1 de enero de 1991. Este 10 de junio se cumplirán 7 años de implementación de la política de restitución de tierras, restando sólo 3 años para que finalice el plazo que se fijó en la ley para su aplicación.

A marzo de 2018, según información de la Unidad de Restitución de Tierras, 76.903 víctimas han presentado 111.593 solicitudes de restitución de tierras. En etapa administrativa se han resuelto 58.291 solicitudes, negando el derecho en más de la mitad de los casos (36.492). En etapa judicial se han emitido 3.761 sentencias que han resuelto 6.986 solicitudes, beneficiado a 36.642 reclamantes de tierra y han ordenado restituir 290.842 hectáreas de tierra[1]. Estos resultados continúan siendo marginales en relación con el universo de tierra despojada o abandonada que se calcula entre 6,5 y 10 millones de hectáreas.

El devenir del proceso de restitución genera varias preocupaciones ligadas a: (i) los obstáculos que han encontrado las víctimas para el cumplimiento efectivo de las sentencias de restitución; (ii) la incapacidad de las instituciones de materializar en medidas concretas los enfoques diferenciales, entre ellos el enfoque de género; (iii) el elevado número de negaciones al derecho a la restitución en etapa administrativa, durante la cual las víctimas poseen pocos mecanismos de defensa y contradicción; (iv) la ausencia de garantías socioeconómicas y de seguridad para el retorno, lo que ha convertido la restitución en una política de formalización; y (v) el aumento de homicidios y agresiones contra líderes y lideresas sociales, defensoras de derechos humanos, muchos de ellos reclamantes de tierras.  Lo anterior, asociado a la continuidad del conflicto armado y al control que ejercen sobre los territorios estructuras paramilitares y grupos al margen de la ley, asociados a la mafia y al narcotráfico.

Adicionalmente, existe una preocupación por la prioridad presupuestal que le otorgará el gobierno entrante a la restitución de las tierras en atención al déficit fiscal y la demanda de recursos proveniente de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera entre el gobierno Santos y la guerrilla FARC-EP, en especial de los puntos 1 y 4 que tratan respectivamente sobre la Reforma Rural Integral –RRI- y la sustitución de cultivos de uso ilícito.

Pero los interrogantes no se agotan en la financiación, también se pregunta cómo se articulará la intervención en los territorios de la política de atención a víctimas y restitución de tierras con los programas de implementación de los acuerdos, que avanzan en medio de todo tipo de obstáculos y dificultades. A modo de ilustración, el Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz –OIAP- informaba que el avance en la implementación normativa del Punto 1 era tan sólo del 5% a enero de 2018[2], sin que haya habido mayores avances desde entonces.

El principal instrumento que ha visto luz a partir de la implementación del acuerdo sobre RRI es el decreto 902 de 2017 sobre acceso, formalización y fondo de tierras. Esta norma es representativa de uno de los principales problemas que ha tenido la implementación: la falta de voluntad política del gobierno para cumplir lo pactado en la Habana y, en cambio, una instrumentalización de la implementación para adoptar medidas que profundizan la visión de desarrollo impulsada por el gobierno nacional.

En esa medida, preocupa que el decreto haya contemplado como beneficiarios de formalización a sujetos a “título oneroso”, es decir con patrimonios superiores (sin límite) a 700 salarios mínimos mensuales, lo que podría facilitar la legalización de acumulaciones indebidas de tierra que han realizado poderosos actores empresariales y terratenientes. Esta inclusión contradice el mandato del acuerdo que definió como beneficiarios de las políticas de acceso y formalización al campesinado vulnerable, trabajadores y trabajadoras con vocación agraria, sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando víctimas, mujeres rurales y cabezas de familia.

Adicionalmente, el decreto 902 cambia el régimen de adjudicación de baldíos de la ley 160 de 1994, sustituyendo el modelo de adjudicación por ocupación previa por un modelo de selección objetiva mediante la inscripción previa en un Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO). Esto tiene como consecuencia que a partir de la entrada en vigencia de la norma (mayo de 2017), toda ocupación de tierras baldías o sin dueño aparente, que ha sido la forma histórica en la que las comunidades campesinas y étnicas han podido acceder a tierra, será declarada indebida y el Estado se encontrará legitimado para desalojarlas. El decreto permite que ocupaciones iniciadas con anterioridad a su expedición decidan si se acogen al nuevo modelo o al anterior de la ley 160, sin embargo exige que en el término de 1 año se informe a la autoridad competente sobre la existencia de dicha ocupación. Preocupa que gran parte de la población rural desconoce los cambios introducidos por el decreto 902 y mucho menos el término establecido para informar sobre las ocupaciones previas que vencerá el próximo 29 de mayo.

Otro componente fundamental de la RRI que viene avanzando es la implementación de Planes Nacionales de Desarrollo con un enfoque territorial, diferencial y de género, orientados a la provisión de bienes y servicios públicos que brinden bienestar y buen vivir a la población rural[3]. La adopción de estos Planes se priorizará en las áreas más afectadas por el conflicto armado, la pobreza, la ausencia estatal y los cultivos de uso ilícito, a través de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET- , regulados mediante el decreto 893 de 2017 que determinó 16 subregiones priorizadas que agrupan 170 municipios del país.

La metodología de construcción de los PDET plantea un interesante esquema participativo de abajo hacia arriba, que inicia por lo veredal ascendiendo hacia lo local y regional. Dentro de este método participativo se ha exigido garantizar la presencia de las víctimas del conflicto armado, incluso de aquellas que no han podido retornar, en el entendido de que el Estado ha sido negligente a la hora de reparar integralmente a las víctimas y procurar la restitución de las tierras y el retorno. Preocupa particularmente que muchos de los territorios en que se desarrolla la implementación del acuerdo de paz siguen asediados por estructuras paramilitares que no han sido desarticuladas y por combatientes de las FARC-EP que no se acogieron a los acuerdos de paz y que se han reagrupado, actuando gran capacidad operativa en el oriente y en el suroccidente del país.

Para que las víctimas del conflicto armado en Colombia no vean frustradas nuevamente sus expectativas de paz, reparación y no repetición, es necesaria un impulso equilibrado y una efectiva articulación entre los programas de implementación de los acuerdos y los de atención y reparación a las víctimas, con tal de asegurar progresivamente verdaderos escenarios transicionales, permitiendo a las comunidades retornar y ser reparadas colectivamente, a la par que se rehabilitan social y económicamente los territorios. Esa será la única fórmula exitosa para garantizar la no repetición de hechos atroces.

[1] https://www.restituciondetierras.gov.co/estadisticas-de-restitucion-de-tierras

[2] https://oiapblog.files.wordpress.com/2018/01/la-paz-en-deuda.pdf.

[3] Ordenamiento de la propiedad rural, adecuación del suelo, reactivación económica, producción agropecuaria, salud, educación, infraestructura, vivienda, acceso a agua potable y energía, entre otros